凉山新闻联播 | 西昌：建昌古城保护提升项目进入开街迎客倒计时

行政组织法 一、问题的提出：区域合作机制的内部视角 实施区域协调发展战略，需要区域内相关地方和部门的相互合作。

[24]从整体来说，在发展期，最高人民法院虽然确认了法官助理单独序列管理的整体思路，但是对于法官助理的职位内容、人员比例、选任条件、选任程序、晋升途径、薪酬待遇等方面均缺乏明确的顶层设计。尽管在《一五纲要》文本中并未直接出现分类管理的语词，但实行书记员单独序列管理、进行法官助理的试点以及调整人民法院行政人员与审判人员的配比等内容已体现出显著的人员分类单独序列员额配比等分类管理理念。

作为在探索期就已出现的人员分类管理内容，法官助理单独序列改革推进不畅。[28]加强书记员的经费保障，将书记员经费纳入年度财政预算。类似改革措施精细化的情况也发生在法官助理单独管理之上。尽管在不同时期我国司法改革的阶段目标不尽相同，但改革开放之后的总体趋向是通过改革实现司法的现代化转型。从2016年《法官助理、检察官助理和书记员职务序列改革试点方案》和2017年《人民法院、人民检察院聘用制书记员管理制度改革方案（试行）》两份改革方案中，我们可以大致梳理出复兴期书记员单独序列改革措施较之发展期的改革措施有了明显的深化。

其二，竞争倾向还可能导致司法改革成效的非均衡。政治-竞争-组织三元结构制约是中国司法改革相较于域外司法改革的显著特性。第三，中华民族的全体共同繁荣是宪法整体发展理论的实践要求。

[3]笔者认为，从研究命题上看，区域协调发展并非某个单一学科可以独自完成的。整体与局部之间具有辩证关系，固然没有国家整体的强大，就没有稳定繁荣的地方。1956年，毛泽东同志在《论十大关系》一文中指出：沿海的工业基地必须充分利用，但是，为了平衡工业发展布局，内地工业必须大力发展。为此，有学者建议，在区域公共事务的治理中，中央政府可以通过让地方政府拥有部分优先权来激励区域地方政府参与协作治理的动力和自主性，使区域共同利益与地方政府自身利益达成某种一致，地方政府在充分考量之后愿意突破固有行政区划的羁绊，主动参与到区域协同发展中来。

[32] 2.试行中央适度、有效授权机制。马克思主义权利观认为，权利产生、实现和发展，都必须以一定社会的经济条件为基础，权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展。

同时明确规定了现代化建设任务的最终目标，即把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴。[41]因此，类似顾全大局，互助互让、甚至一方有难八方支援的表述是实践中地方之间处理关系最常态化的一种模式体现，笔者认为，这意味着地方之间既具有特殊的义务关系，又是一种相互合作关系。因此在新的区域发展战略的背景之下，破解行政区经济难题是最为突出的，甚至是首要的任务。党的十八大以来，中央正式确定了多个区域协调发展的国家级战略。

横向看，在地方层面，应该探索相互之间关系的法理内涵。权力配置理论为区域协调发展中权力的运行与职能提供理论依据。[21]参见林来梵：《从宪法规范到规范宪法——规范宪法学的一种前言》，法律出版社2001年版，第105-106页。[10]社会主义四字在我国宪法文本中，共出现50处，其中序言23处，第一章总纲出现26处，第二章公民的基本权利和义务出现1处。

[22]金辛迪：《论近现代平等理论发展的三个阶段》，载《学术界》2019年第3期，第168页。从研究内容上看，理论路径固然重要，但是更应该把重心放在制度完善上，因为区域协调发展本身就是一个以结果和实施为导向的命题。

第三，坚持针对性，即每个不同区域提出的发展规划应该紧密结合各自的实际条件，应破解区域协调发展机制中存在的突出问题，例如京津冀和长三角两个战略的针对性各自不同，前者更强调京津冀三地的协同发展，要减少三地发展水平的较大落差，破解北京非首都功能难题，生态环境压力在三地均较为突出。从权利保障的角度，与民生密切相关的领域，与经济社会发展密切相关的领域，应该成为破解行政区经济难题，充分保障民众正当诉求的主要突破口。

第一，中央可以在经济、社会、文化等与人民美好生活密切相关、对区域协调发展战略实施至关重要的领域进行授权，比如科技、教育、文化交流、环境治理等领域。夏德孝、张道宏：《区域协调发展理论的研究综述》，载《生产力研究》2008年第1期。[14] 2018年修宪之后，对于现代化的理解，不仅仅指工业农业国防科技的现代化，还强调推进国家治理体系和治理能力的现代化。就区域协调发展的权利保障理论而言，第一，应该突出生存权和发展权。其二，宪法对法律的依据性，不仅是在法律制定时对宪法条文和规范的体现，也包括为部门法解决具体问题提供思维和理论体系上的支持。[12]张翔：《共同富裕作为宪法社会主义原则的规范内涵》，载《法律科学》2021年第6期，第23页。

[34]为此，差异化授权是一种可行机制，即在授权体制下，中央针对不同地方的特点、为达到不同目标对不同地方授予不同的权限。有学者指出，近代以来平等理论发展主要包含着对经济平等的追求以及二战后福利国家建设的特征与内涵。

毛泽东同志在《论十大关系》中曾指出：我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。有学者认为，国家根本任务乃是立宪者在新时期做出的重要宪法决定，它与宪法的其他根本性内容共同奠定了我国现行法秩序的基础。

[38]并指出，宏观的中央积极性又可被逻辑解构为成百上千应当充分发挥的地方积极性，中央积极性本质上源于各地方积极性的有机整合。[5]参见马克思主义理论研究和建设工程重点教材编写组：《宪法学》（第二版），高等教育出版社、人民出版社2020年版，第18页。

为推动区域协调发展战略更好实施，依据宪法的规范与理论，应该坚持整体性、平衡性、针对性、效能性等几项原则。区域协调发展，在宪法上有明确的规范依据以及规范所蕴含的理论体系的支撑。第二，就共享发展成果而言，现行宪法明确了在经济、文化等领域的诸多具体目标和措辞，如宪法文本中多次使用类似全国人民......共同......的表述，意味着全国人民应在经济、文化等多个方面共享发展所带来的成果。现行宪法同时确认了中央和地方两个层面的正当利益，在中央和地方之间以及地方和地方之间，需要建立以协调为基础的关系整合模式。

但没有区域的部分的发展，也不可能实现整体的充分发展。[17]我国现行《宪法》确立的国家机构体系，纵向看，既包括中央机构，也包括地方机构。

[36]崔晶：《以整体性治理推进区域协调发展机制的创新》，载《国家治理》2018年第3期，第18页。我们历来的原则，就是提倡顾全大局，互助互让。

[35]王国华、方付建：《差异化授权：中央地方权力关系改革的新路向》，载《华中科技大学学报（社会科学版）》2009年第5期，第50-51页。差异化授权体现了中央对地方发展不平衡性与地方差异性的认知。

首先，中央应该确定区域协调发展的基本原则、目标与机制。区域协调发展在宪法上有明确的根本制度、国家任务、发展理念和职权职责的依据，并以宪法上的整体发展、实质平等、权力配置和权利保障为理论体系支撑。[15]黄文俊：《习近平新时代中国特色社会主义法治思想的生动实践——宪法修改贯彻五大发展理念》，载《法律适用》2018年第9期，第18页。[34]参见王建学：《中央的统一领导：现状与问题》，载《中国法律评论》2018年第1期，第52-53页。

[6]张翔：《宪法释义学——原理·技术·实践》，法律出版社2013年版，第120-121页。（四）职权职责依据 宪法是规定最高国家机关及其履行职能的程序，规定最高国家机关的相互关系和职权的各种原则的总和。

另外，2018年修宪后，从宪法更加面向未来的需求看，区域协调发展战略既需要考虑当代人的利益和需求，也要满足后代人的正当利益，这就要求任何的制度设计均要照应生态文明入宪后所产生的宪法与法律理念上的变化。第二，在中央事权需要地方落实配合的范围内，地方发挥较大的主动性和积极性。

[40]崔晶：《以整体性治理推进区域协调发展机制的创新》，载《国家治理》2018年第3期，第19页。2003年10月14日，党的十六届三中全会提出统筹区域发展。